Imagem: Richard Koek via Wikimedia Commons
Imaginando a política de desenvolvimento global após 2030: qual é o papel da UE e como se colocará diante dos paradigmas geopolíticos concorrentes?
A UE tem sido particularmente importante na defesa da Agenda 2030 e na manutenção dos ODS na agenda da política de desenvolvimento global. O que deve acontecer depois que o prazo expirar?
O desenvolvimento não terminará em 2030. Mesmo que – o que é extremamente improvável – os ODS fossem alcançados, pelo menos mil milhões de pessoas viveriam um pouco acima da pobreza extrema. Quais são as opções para um quadro unificador após 2030 e qual deve ser o papel da UE no meio de paradigmas geopolíticos concorrentes sobre o desenvolvimento global.
A UE e os ODS
Qual tem sido, até agora, o contributo da UE para alcançar os ODS em todo o mundo? Um recente relatório de avaliação externa publicado pela Direcção-Geral (DG) Parcerias Internacionais (INPA) da UE abordou esta questão. Concentrou-se no período após o acordo sobre os ODS, 2016-2021, e em 146 países. Encontrou provas de que a UE desempenhou um papel fundamental na defesa global dos ODS. No entanto, o impacto da UE ao alto nível foi muito menos evidente em termos de influência política nacional por parte das delegações da UE. Uma outra camada de complexidade é que uma revisão recente, feita por Munro, dos planos nacionais de desenvolvimento de mais de 140 países concluiu que o enquadramento dos ODS é claro nos planos dos Países de Baixo Rendimento e dos Países de Alto Rendimento, mas menos evidentes nos planos dos Países de Rendimento Médio, sugerindo que a Agenda 2030 pode perder força. Globalmente, a avaliação do papel da UE aponta para três grandes contributos da UE: em primeiro lugar, a influência política de alto nível: a UE influenciou efetivamente a agenda global para defender os ODS, posicionando-se como líder na política global. Em segundo lugar, inegavelmente, compromissos financeiros: foi atribuído um financiamento substancial aos ODS e à Agenda 2030, destacando o apoio financeiro da UE aos objetivos de desenvolvimento global. Em terceiro lugar, um conjunto de instrumentos políticos: a UE desenvolveu um conjunto de ferramentas políticas para os ODS, como o mapeador dos ODS e o Quadro Global de Resultados da Europa, para integrar e monitorizar os progressos na consecução dos ODS.
O que deve a UE fazer antes de 2030?
A mesma avaliação externa observa que, antes de 2030, a UE tem de fazer três coisas: primeiro, aumentar a influência global: o reforço das parcerias com outros intervenientes globais e o alargamento do mapeamento da influência às delegações nacionais da UE podem amplificar o impacto da UE. Segundo, clarificar as posições políticas: desenvolver um esboço mais claro das políticas sobre como cada ODS deve ser perseguido (a investigação sobre muitos ODS específicos é bem conhecida – por exemplo, o atraso no crescimento – e precisa ser estruturada em formato curto e digerível como resumos). Terceiro, desenvolver uma compreensão do que se presume ser a cadeia causal da atividade da UE para os resultados dos ODS: aprofundar a compreensão de como as atividades da UE contribuem para a consecução dos ODS, delineando cadeias causais (também conhecida como “teoria da mudança”).
Então, o que a UE deve pensar ou fazer sobre a era pós-2030?
Há um apoio generalizado à Agenda 2030, pelo menos no sentido de que não há um sentimento global anti-ODS, embora estes estejam começando a aparecer em alguns partidos populistas em alguns países. Isso ocorre porque todos os países negociaram e concordaram com os ODS, ao contrário de seus antecessores, os ODMs e precursores, as metas do CAD-OCDE. À medida que o prazo de 2030 se aproxima, inevitavelmente surgirá a questão do que vem a seguir.
Então, a boa notícia: primeiro, que o apoio global à Agenda 2030 (ainda) não está desgastado: em geral, na maioria dos países, governos e organizações da sociedade civil (OSC) parecem apoiar a Agenda 2030. Isso não pode ser dado como certo, é claro, especialmente porque o fracasso se aproxima no horizonte. Segundo, sobre o progresso: progressos significativos foram feitos globalmente em áreas como redução da pobreza, alívio da fome, educação e saúde, indicando a viabilidade de alcançar os ODS pelo menos até ao momento em que a pandemia chegou. Terceiro, os atores internacionais conseguiram chegar a um acordo na COP 27 sobre um novo fundo que ajudará os países em desenvolvimento a compensar os danos causados por desastres naturais causados pelas alterações climáticas – muitas vezes chamado de “Fundo de Perdas e Danos” e atrair um orçamento inicial significativo.
E agora a má notícia: primeiro, o revés pandêmico: a pandemia de COVID-19 e, ainda mais importante, as consequências da agressão russa na Ucrânia paralisaram o progresso dos ODS e foram objeto de discussão detalhada (ver aqui e aqui).
Em segundo lugar, o contexto poliestressores/crise: a convergência de múltiplos estressores e crises representa uma ameaça significativa ao que foi alcançado nos ODS. Mais de mil milhões de pessoas vivem um pouco acima da pobreza extrema e correm o risco de voltar à pobreza em meio a choques econômicos e geopolíticos, e também a estressores/choques relacionados ao clima. Em terceiro lugar, nova complexidade e polarização no Sul Global: primeiro, há uma polarização entre cerca de 40 países onde a APD é muito importante para o funcionamento razoável do Estado e a prestação de serviços básicos versus países onde a APD é insignificante em relação aos recursos internos. Segundo, há a polarização frequentemente notada entre Estados frágeis e afetados por conflitos (FCAS) – cada vez mais Países de Rendimento Médio e Baixo versus países que geralmente são pacíficos.
E agora? Preparação para além de 2030
Olhando para o futuro, três aspectos devem ser tidos em conta pela UE, mas também por outros intervenientes internacionais:
Primeiro, a sensibilidade política: dado o tempo e o esforço investidos na elaboração dos ODS, as discussões sobre a era pós-2030 precisam navegar pelas sensibilidades políticas. Em suma, falar sobre depois de 2030 não significa desistir dos ODS até 2030. Pobreza, desigualdade e cooperação global são questões políticas de longo prazo.
Em segundo lugar, os pontos de decisão da UE: a nova Comissão, uma vez nomeada, enfrenta a tarefa de determinar a posição da UE sobre quaisquer quadros pós-2030 e de pensar em como facilitar também o processo político de alto nível.
Em terceiro lugar, o papel da UE como líder global continua a ser essencial para manter os ODS vivos até 2030, mesmo se houver algum quadro para além de 2030. O estabelecimento de processos políticos que envolvam fóruns de alto nível e o engajamento com as OSC é importante num futuro próximo, uma vez que os ODS levaram de 4 a 5 anos entre negociações e chegada a um acordo, embora tenham sido baseados nos ODM.
Então, quais são essas opções pós-2030?
Existem três opções que a próxima Comissão terá de escolher; e o contexto é outro, sendo de paradigmas geopolíticos concorrentes. Aqui está a escolha:
Opção 1, o cenário “manter a simplicidade” ou “demasiado difícil de mudar”: isso implica estender os ODS até 2035 ou 2040. Essa solução simples ainda pode ser politicamente árdua. Tem a vantagem de não precisar de nenhuma mudança ou talvez pequenas alterações. O problema é: algo pode falhar e simplesmente ser estendido e atribuído à pandemia e ao tenso contexto geopolítico? Também pode ser uma abordagem pragmática caso as eleições para o Parlamento Europeu (junho de 2024) e as eleições presidenciais dos EUA (novembro de 2024) levem a um ambiente mais populista para os assuntos globais.
Opção 2, o cenário “ser ambicioso”: isto implica a adoção de um novo quadro ambicioso alinhado com o contexto contemporâneo de polistressor/crise. Essa nova estrutura presumivelmente se alinharia à segurança humana, definida de forma ampla, o que significa garantir que países e pessoas não caiam na pobreza ou voltem à pobreza, reduzindo a exposição ao risco e assegurando-se contra o risco. Tal pensamento parece adequado à contemporaneidade, embora seja difícil imaginar uma nova negociação de quase 200 países na ONU, dado o estado de entusiasmo no sistema multilateral.
Opção 3, o ‘baixar, ou desistir’ ou o ‘cenário de incumprimento: esta opção é mais um padrão do que uma decisão. Se não houver um quadro pós-2030, então não há nada e vinte anos de um enquadramento amplamente aceite acabarão. Para o bem ou para o mal, não haveria nada que orientasse o sistema multilateral.
Neste conjunto de opções, a opção 1 parece a mais politicamente plausível, embora não seja fácil. Para alcançar mesmo a opção “manter a simplicidade”, o papel de liderança global da UE terá de voltar a estar em evidência. Dito isto, metade dos funcionários da UE está a alertar para o abandono dos ODS. Porque? As entrevistas com funcionários da UE apontam para o impacto da viragem geopolítica dos acontecimentos mundiais no último ano.
Um processo político robusto torna-se imperativo. Isso envolve fóruns de alto nível envolvendo a ONU, o G20/77/7 e o engajamento ativo com Organizações da Sociedade Civil (OSC), como a rede global de OSC, CIVICUS. Só esforços concertados da UE garantirão a existência de qualquer quadro para além de 2030. E há o problema: a Agenda 2030 é apenas um enquadramento em meio a um conjunto de paradigmas geopolíticos que desempenharão um papel na determinação do que vem a seguir.
O que provavelmente determinará o resultado? São os paradigmas geopolíticos
Quando a Agenda 2030 e os ODS foram acordados, a comunidade global pôde aproveitar uma “janela de oportunidade” para fazer algum progresso global. Mesmo o Acordo de Paris com seu objetivo geral de manter “o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C acima dos níveis pré-industriais” e prosseguir os esforços “para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais” foi viável de alcançar em 2015. Desde então, as relações internacionais têm sido caracterizadas por profundas convulsões geopolíticas. O confronto sistémico entre a China e os países ocidentais, especialmente os EUA, a invasão russa da Ucrânia e consequências conexas, a tomada do poder no Níger em 2023 por líderes militares golpistas e eventos semelhantes anteriormente no Mali e no Burkina Faso, a escalada da violência na Faixa de Gaza como resultado dos ataques terroristas do Hamas em 7 de outubro de 2023 e, por último, mas não menos importante, a tomada total do Afeganistão pelos talibãs deixam claro que o ambiente para os esforços de cooperação global se tornou muito mais difícil. Nos últimos meses e anos, a cooperação global deu passos significativos para trás. O populismo e as tendências autocráticas em todas as regiões do mundo também estão prejudicando seriamente os esforços de cooperação global. A possibilidade de encontrar soluções conjuntas, nomeadamente na luta contra as alterações climáticas, tornou-se difícil ou mesmo impossível e está a tornar-se ela própria parte das linhas de conflito internacionais.
Um aspecto importante, pouco considerado até agora, é o dos geoparadigmas concorrentes e de como os ODS/Agenda 2030 serão cooptados, adaptados ou marginalizados entre ou dentro de visões de mundo concorrentes sobre o desenvolvimento global.
A Declaração do Milênio e a Agenda 2030 foram elaboradas e desenvolvidas como paradigmas de metadesenvolvimento sob pouca pressão da geopolítica. É provável que isso seja muito diferente para uma agenda pós-2030. A UE, os EUA e outros intervenientes da OCDE, bem como a China, muito provavelmente apoiada pela Rússia, mas também os intervenientes do Sul para além da China, deverão ter uma visão muito mais geopolítica de uma nova agenda de desenvolvimento global. Quais jogadores darão o tom? A narrativa é supostamente uma perspectiva ocidental e caracterizada pelo sistema de valores de um ator ou grupo de atores? Até que ponto a China ou a Índia podem apresentar-se como líderes de opinião do Sul Global? O G77 adotará uma posição forte própria? Todas estas questões provavelmente dominarão as discussões no período que antecede 2030.
Vimos já na última década uma dimensão geopolítica cada vez mais relevante dos temas de desenvolvimento, pelo menos dos paradigmas de desenvolvimento. Um ponto de virada crucial foi e é o uso das iniciativas de desenvolvimento iniciadas pela China para geopolítica ofensiva no Sul Global, especialmente desde o Congresso do Partido Comunista de 2017. A Iniciativa Cinturão e Rota (BRI), que vem sendo implementada desde 2013, estabeleceu novos padrões de como uma iniciativa de infraestrutura pode mudar massivamente os países, por exemplo, o Paquistão. Aliás, trata-se de uma iniciativa que não se destina apenas aos países em desenvolvimento, mas engloba um total de 180 países e instituições. Outras iniciativas chinesas foram acrescentadas nos últimos anos, incluindo a Iniciativa de Desenvolvimento Global (GDI) em 2021, que é valorizada por muitos países em desenvolvimento. No início de 2023, foi adicionada a Iniciativa de Segurança Global (GSI) acordada pelo grupo de países do BRICS. A Global Civilization Initiative (GCI), publicada em março de 2023, mostra o alcance das iniciativas e os laços estreitos entre elas.
As iniciativas de desenvolvimento da China aumentaram significativamente sua capacidade de soft power. As reuniões da Iniciativa de Desenvolvimento Global (GDI) atraem notáveis participantes de alto nível dos países do Sul Global, atraindo atenção especial nas capitais europeias e em Washington DC.
Estas iniciativas suscitaram várias respostas dos intervenientes ocidentais, exemplificadas pela iniciativa Global Gateway da UE e abordagens análogas de outros membros do G7. A presidência indiana do G20 em 2023 ilustrou a prontidão do país para propor seus próprios paradigmas de desenvolvimento e afirmar um papel de liderança crucial para os atores do Sul Global. Esses desenvolvimentos recentes sugerem que a geopolítica provavelmente moldará as discussões em torno de qualquer Agenda Pós-2030.
Conclusão
Em conclusão, renovar a missão da política de desenvolvimento da UE em meio à policrise global requer traçar um rumo multilateral para além de 2030. À medida que o mundo lida com complexos fatores de estresse e crises interligados, a liderança e o compromisso da UE com os ODS continuarão a ser importantes no que acontece até e depois de 2030. Um aspeto que poderá determinar o resultado é saber se a visão de mundo da UE e a Agenda 2030 competem cada vez mais, perdem ou, de alguma forma, se fundem noutras visões de mundo ou não.
A UE, com a sua “comissão geopolítica“, enfrenta desafios num cenário global complexo. No entanto, o compromisso da UE com a sustentabilidade global beneficiará grandemente se tentar promover o consenso sobre uma futura agenda de sustentabilidade. Para isto, a UE e os seus Estados-Membros devem explorar várias vias para consultas informais para iniciar um novo debate sobre a agenda global. Essas consultas devem envolver as principais partes interessadas do Sul Global, abrangendo atores menos poderosos, mas também grandes potências emergentes, incluindo a China. Empenhar-se desta forma não implica ingenuidade por parte da UE no meio de complexidades geopolíticas. Pelo contrário, sublinha o empenho da UE em promover o investimento nos esforços de desescalada no âmbito de discussões globais críticas.
Este artigo foi publicado originalmente pelo EADI blogue. Leia o artigo em inglês aqui. A tradução é de responsabilidade da Oficina Global.